民主国家会有大饥荒吗?

原文链接:Does Democracy Avert Famine?


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作者: Michael Massing
编译: CD

很少有学者能像阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)那样,在发展经济学领域留下如此深刻的印记。

作为1998年诺贝尔经济学奖的获得者,阿玛蒂亚·森改变了经济学家对集体决策、福利经济学和贫困测量等问题的思考方式。他率先使用经济学工具研究性别不平等问题,还帮助联合国制定了“人类发展指数”(Human Development Index)——这一指标衡量了一个国家在多大程度上满足了基本社会需求,在当今使用广泛。

最重要的是,阿玛蒂亚·森以他在饥荒方面的研究闻名。正如亚当·斯密(Adam Smith)的名字与“看不见的手”(invisible hand)这一理论紧密相连,而约瑟夫·熊彼特(Joseph Schumpeter)“创造性破坏”(creative destruction)相连,森以断言民主国家不会发生饥荒而闻名。他在《以自由看待发展》(Development as Freedom,1999年)一书中写道:“世界历史上,在正常运转的民主制度下,从未发生过饥荒。”他解释说,这是因为民主政府“必须赢得选举并面对公众批评,因此有强烈的动机采取措施来避免饥荒和其他灾难。”这一主张在森的许多书籍和文章中都有所体现,并塑造了一代政策制定者、学者和救济工作者对饥荒处理的看法。

但是现在(译者注:2003年初),在森的主要研究对象印度,出现了越来越多的饥饿报告。在干旱肆虐的州邦,如西部的拉贾斯坦邦(Rajasthan)和东部的奥里萨邦(Orissa),许多家庭被迫食用树皮和草以维持生命。可能已经有数千人死亡。而大背景,是地方性的饥饿和营养不良。印度10亿人口中,约有3.5亿每晚饿着肚子上床睡觉,而印度儿童中有一半营养不良。同时,该国谷物充裕,政府盈余超过5000万吨。一边充足,一边匮乏,这种反差引发了公众抗议、媒体批评以及向印度最高法院的上诉,人们敦促政府动用其盈余谷物来满足饥饿人口的需求。

所有这些现象,使得人们对森的著名理论提出了质疑。印度生态活动家范达纳·希瓦(Vandana Shiva)在去年夏天伦敦出版的《观察家》(The Observer)中对森进行了批评。她写道,虽然自1947年印度独立并实行大选后,饥荒曾一度消失,但它“正在卷土重来”。“印度的饥饿问题尚未达到我们在非洲之角所见的程度,”她在一次采访中补充道,“但如果不采取行动,印度可能在三四年内陷入同一困境。”

不过,对森而言,需要修改的不是他的理论,而是公众对他的理论的解读。他在电话采访中说,是的,民主国家不会发生饥荒;但是“相信民主能够解决饥饿问题,是一种误解。”时任剑桥大学三一学院院长的森表示,他在有关饥荒的著作中经常提到印度在养活人民方面存在的困难。这些论点被忽略,而他对饥荒和民主的评论则受到了广泛关注,这使他困惑不已。他说,诺贝尔委员会在授予他奖项时甚至都没有提到有关饥荒和民主关系的理论,但许多报纸却抓住了这一点并将其夸大歪曲。

森关于饥荒和饥饿的观点最近受到了奥斯陆大学(University of Oslo)印度裔政治学家丹·巴尼克(Dan Banik)的检验。过去的几年,巴尼克大多在印度度过。他研究了奥里萨邦(Orissa)炎热干旱、充满绝望的卡拉汉迪(Kalahandi)地区。巴尼克先生在印度和我通电话说,仅在那个地区,六个月内他已知的就有300例饥饿死亡的案例,而且它们并不是特例。“六年来,我在印度报纸上收集了各种有关饥饿的新闻报道。没有一个州邦没有发生过这种情况。饥饿在印度很普遍。”

但是他很快补充说,饥饿死亡的人数远不到可称为“饥荒”的数十万人规模;事实上,森关于民主国家不会发生饥荒的理论“在印度非常适用”。 他说:“从1947年以来,印度并没有再发生大规模的生命损失,但是发生过许多大规模的粮食危机事件。这些事件虽然没有造成实际的‘饥荒’,但也导致了很多人死亡。”

巴尼克说,尽管印度官僚机构对饥荒等可见度极高的危机反映很快,但饥饿“发生在偏远地区,所以并不显眼”。印度在解决慢性营养不良问题上做得更糟糕。他说:“这真令人震惊。这个国家有那么多食物,但人们却在挨饿。”

印度庞大的粮食储备来源于强大的农场游说集团。它推动政府以越来越高的价格购买谷物,使得面包和其他主食变得越来越昂贵。为了帮助饥饿人口,印度政府在全国建立了低价粮食限购商店(ration shops),但普遍存在的腐败和物流瓶颈影响了其效果。雪上加霜的是,政府在世界银行和其他机构的压力下,削减了曾经数额慷慨的食品补贴。

一月初,森对新德里进行了访问。在那里他参加了一个论坛,宣传最近因饥饿死亡的案例,并倡导一场“食物权”的运动。森说,尽管这些事件体现了民主国家可以通过“鼓动公众”以纠正不公现象,但它们也凸显了印度在满足社会基本需求方面做得有多糟糕。他说:“我们必须区分民主制度在预防饥荒中的有效,与其在防止经常性营养不良方面的相对无效。”

森带头思考这个问题,有些令人惊讶,因为他起初很少关注饥饿与民主之间的联系。当国际劳工组织(International Labor Organization)请他研究1970年代中期饥荒的原因时,森决定将重点放在1943年那场导致300万人丧生的孟加拉大饥荒上。那场饥荒发生时,森才9岁,生活在孟加拉一个生活优越的家庭里,却也亲眼目睹了人们的苦难。在森的研究开始之前,人们普遍认为饥荒是由突发的食物短缺引起的。但是,森在检查档案后发现,当时孟加拉的粮食产量并未下降。实际情况是,农场工人的工资下降,而食品价格却飙升,这使农村工人买不起食品。

森还调查了埃塞俄比亚和孟加拉国近期发生的饥荒,发现它们也不是由于粮食短缺引发的,而是由农村收入落后造成的。在其里程碑著作《贫困与饥荒》(Poverty and Famines,1981年)一书中,森指出,组织那些最有挨饿危险的人参加公共工程建设项目,可以有效地防止大多数饥荒。

《贫困与饥荒》一书并没有考虑民主的作用。然而,在书出版后不久,森听闻了中国1958年至1961年大饥荒的报道。这一灾难的全景始终没有对外公开,但在毛泽东去世后,人们逐渐意识到这场饥荒造成了数千万人死亡。在森看来,饥荒的原因很清楚:没有新闻自由和反对党,就意味着没有人能发出警报。相比之下,印度自独立以来一直没有出现饥荒。1982年,森在《纽约书评》(New York Review of Books)上撰文称,如果在印度,即使出现了中国死亡人数的一小部分,“也会立即在报纸上引起风暴,并在印度议会造成动荡,执政的政府几乎必须辞职。”

他写道,食物和饥饿问题与“自由、媒体和民主的问题”密不可分。不过从那以后,森就经常提到印度在抗击日常饥饿方面的失败。在《饥饿与公共行动》(Hunger and Public Action,1989年)一书中,森与合著者让·德雷兹(JeanDrèze)指出,印度每年有近四百万人死于营养不良相关问题。 这比整个孟加拉饥荒中丧生的人数还多。

森关于民主(而不是饥荒)的论述困扰着一些学者。这位69岁的经济学家职业生涯硕果累累,且一直非常看好民主制度。例如,在《以自由看待发展》中,森写道:“发展和加强民主制度是发展进程的关键部分。”该书基本没有提到在印度和其他很多民主国家中存在的高营养不良率、文盲率和婴儿死亡率,以及如何能克服这些问题。

这使一些人认为,森对民主制度如何在现实世界中运作的认识很幼稚。牛津大学发展经济学教授弗朗西斯·斯图尔特(Frances Stewart)表示:“民主国家通常由某几个种族管理,这些种族会向其他种族做可怕的事情。或者,他们可能会非常腐败,由精英统治。”她补充说:“资本主义民主国家将重点放在私营部门上,而私营部门并不总是提供公共产品。新闻自由有助于防止大饥荒这样的重大灾难,但它对日常性饥饿却可以视而不见。”因此,斯图尔特认为,穷人需要工会和政党这样的组织为他们代言,利益才能得到充分代表。

苏塞克斯大学(Sussex University)发展研究所所长、非洲粮食安全问题专家、经济学家斯蒂芬·德弗勒克斯(Stephen Devereux)则认为森错在没有解决“重大政治问题”。他说:“对他(森)来说,公共行动主要是指公共工程,即通过公共工程将资源有限地转移给穷人以帮助他们度过危机。但是,检视更根本性的改革也很重要——例如土地改革。”德弗勒克斯说,目前非洲至少有六个国家面临着饥荒威胁,其中包括埃塞俄比亚这样的民主国家。

德弗勒克斯说,埃塞俄比亚的情况“与1984年一样糟糕”——1984年时的饥荒造成大约100万人死亡。随后,埃塞俄比亚由马克思主义独裁者统治。而今天,它是民主政体,但仍有多达600万人依赖国外的粮食援助。德弗勒克斯先生说:“拥有自由的媒体和民主的程序从各方面来看都很重要。但是,这并不能解决贫困,也不能解决造成饥荒的原因。”他补充说,随着自由放任经济政策的扩张,政府“介入并保证粮食安全”的能力减弱了。

然而,另一些学者则认为政府本身就是问题所在。耶鲁大学经济学教授斯里尼瓦桑(T. N. Srinivasan)说,政治自由若要生效,必须有经济自由作为补充。他说,森先生“对自由市场、贸易以及与世界市场和资本接轨的重要性强调得不够。”他说,专制的中国之所以比民主的印度发展得更快,是因为中国采取了经济自由化的政策。他补充说,森“对全球化的看法似乎比像我这样的人要悲观得多;我们认为,开放市场是上个世纪国家成长和发展的绝佳机会。”

森的批评者,无论自由派和保守派,都有一个共识,即民主虽然是一种合意的制度,但并不是万灵药,无法解决饥饿和文盲等问题。事实上,森在最近的著作中也更加关注了民主的缺点以及如何解决这些缺点。他说,解决问题的关键不是抛弃民主,而是要想办法让它能为社会弱势群体服务。


译者评

这是一篇很有意思的文章,其中有很多颇有道理的事实和论述,也有一些我个人认为似是而非的地方。

首先,关于民主,文章指出,民主制度本身并不是解决所有社会问题的“万灵药”。固然,即使是民主指数最高的国家也仍然存在各种社会问题,需要人们正视。但这篇文章里引用的一些学者,可能是出于专业背景的原因,对于“民主”的理解似乎有不少误会。经济学教授弗朗西斯·斯图尔特所说,“民主国家通常由某几个种族管理,并会向其他种族做可怕的事情。或者,他们可能会非常腐败,由精英统治。”然而,这个定义也完美适用于多民族的非民主的国家——例如中国。如果某个定义不能区别两个不同的词语,那么这是一个极其糟糕的描述。再例如,经济学家斯蒂芬·德弗勒克斯拿埃塞俄比亚做例子,说民主国家可以存在严重的饥饿问题。然而根据基于民主指数(包括选举程序与多样性、政府运作、政治参与、政治文化和公民自由五个指标),埃塞俄比亚其实属于专制政权。总之,在纸面上有“民主”的制度安排(如选举、议会等)并不代表有民主的实质。民主的实质是政治权力的分配问题,制度设计与此有关,却不能完全决定民主的程度。

其次,关于粮食问题。如果将民主指数与饥饿/营养不良人口比例相比较,会发觉总体上来说,民主指数越高,饥饿人口比例越低。例如民主指数吊车尾的朝鲜,饥饿人口比例高达47.6%;倒数第二的刚果民主共和国,饥饿人口为28%。相比之下,中国的民主指数虽然排行倒数15,却在专制政权中属于少数的几个异类之一,饥饿人口比例极低(<2.5%)。在本文中经济学家斯里尼瓦桑提到,这是因为中国采取了经济自由化的政策,因而经历了快速的经济增长和财政能力提升。此外,这与中共政府“自给自足”的粮食政策有关。《经济学人》(Economist)分析中国粮食问题的文章指出,政府对农民进行大量补贴,以求不依赖于进口;结果是中国以高支出和环境污染(在不适于耕作的土地上耕作)为代价,达到了粮食较高的自给率。因此,在分析饥饿及饥荒问题时,需要考虑很多因素;至少,经济环境和政治制度都极其重要。

民主国家和专制国家都会面临长期性饥饿问题,其成因各有不同。但大规模的地区性饥荒(定义为至少20%的家庭缺乏充足食物,严重营养不良率大于30%)几乎总是一个制度性问题。例如中国1958-1961年的大饥荒,三年间并未发生严重的自然灾害,属于正常年景;饥荒也并非由粮食生产能力短缺造成,而是以大跃进为引,各级地方政府为了填补粮食亩产虚报的“坑”而强行征购或夺走农民的口粮所致。由于专制制度下缺乏监督、层层欺瞒等原因人为造成信息不畅,饥荒开始蔓延时,连最高领导人“都懵了,不明所以”;而在饥荒严重时,中共政府仍然大量对外援助粮食,并掩盖饥荒事实,拒绝外国援助。

那段悲惨的大饥荒,已经成为历史(虽然是中共希望人们遗忘的历史),但造成大饥荒的制度问题却并没有完全成为历史。中国饥饿问题的解决依赖于经济开放和市场松绑,然而近年来的趋势,却与此二者背道而驰。政府试图将控制的触手伸到国民经济的方方面面,但却没有与之匹配的决策能力,更缺乏权力的制约和监督。在专制集权的体制下,领导人一时兴起搞运动,各级政府只会上行下效,而不会在乎政策的实际效果;当出现问题时,政府工作人员会选择解决提出问题的人而不是解决问题;人道危机会被管控而不是揭露处理。这些制度方面的隐患,在经济下行财政紧张的背景下,一旦爆发则非同小可。

在相对民主和/或市场开放的国家,饥饿问题本质上也是一个分配问题。自由市场,全球交换,在理论上可以达到福利的最大化,且(至少以目前的人口和产能)不会出现粮食的绝对短缺;但市场并不会考虑每个个体基本的生存权利是否得到保障。市场的信息不对称和市场主体权力的不平衡,可能导致没有“经济价值”或被市场认为是“低价值”的人无法获得基本生存物资。如果我们承认不被饥饿困扰是人类基本的生存权利,则政府的职责之一便是通过适当的再分配制度保障国民的生存权。而政府作为一个垄断性机构,其有效性仍然需要民主制度中对权力的制衡和监督来保障。否则,即使是最为仁慈的统治者,也很难作出正确决策;或者即使作出了正确的决策也无法顺利执行,反而会层层走样。

如果说“民主”和“饥饿问题”有什么共同点,那么它们两者都不是非黑即白的一种状态,而是一个光谱。每个国家处于光谱上的不同位置,也因此面临着各自独特的挑战,需要寻求不同的解决之道。但愿这世上,饥饿减少,再无饥荒。

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